授權放權清單:國企改革開啟“權力回歸”之路

鄭志剛 原創 | 2019-06-12 12:20 | 收藏 | 投票 編輯推薦 焦點關注
關鍵字:國企改革 

  2019年6月初,作為推進國企混改的重要舉措,國務院國資委印發了《國務院國資委授權放權清單(2019版)》。此次《清單》將央企審批混改方案、股權激勵方案納入授權放權清單范圍,支持央企所屬企業按照市場化選聘職業經理人,其薪酬由相應子企業的董事會來確定。

  雖然在形式上這只是國資委向其直屬央企的授權放權,但其實質是把原本屬于股東及其委托的董事會部分或全部權力重新“歸還”給股東及其董事會。因此,我傾向于把《清單》的印發理解為國企改革“權力回歸”之路的開啟。它對于推動新一輪國企混改深入無疑具有積極深遠的意義。那么,我們為什么說,《清單》的印發在一定程度上開啟了國企改革“權力回歸”之路?

  首先,授權放權背后的股東“權力回歸”凸顯了現代企業制度權力責任匹配的原則。一個投資者之所以愿意把自己節衣縮食節省的資金,投資到經理人并非自己熟悉的“隔壁老王”的一家陌生公司,是由于這家公司向該投資者做出了投資者成為股東將享有所有者權益的莊重承諾。按照2016年諾獎得主哈佛大學哈特教授的觀點,作為所有者,股東一方面有權對資產重組、戰略調整等重大事項以股東大會集體表決的方式進行最后裁決,但另一方面需要以出資額為限為其可能作出的錯誤決策承擔有限責任。前者被稱為剩余控制權,后者則被稱為剩余索取權。股東之所以可以對重大事項擁有最后裁決權,顯然是由于其出資可以為自己參與,并可能作出的錯誤決策承擔相應的責任。權力和責任匹配由此成為現代企業制度中產權安排需要遵循的基本原則,而股東成為現代股份公司中公司治理的權威則是這一原則的貫徹和體現。

  《清單》的印發意味著,目前已經把原來由作為國資監管當局的國資委對混改方案和經理人股權激勵方案等的批準,交給具有一定責任承擔能力的作為上市公司控股股東的集團公司(國資委直屬央企)。未來并不排除進一步授權,使其回歸到作為公司治理權威股東的可能性。

  其次,國資委授權放權給央企很好地體現了現代企業制度的信息對稱原則。印發的《清單》支持央企所屬企業按照市場化選聘職業經理人,強調其薪酬由相應子企業的董事會確定。這容易理解,對于所處行業市場結構不同,企業規模大小懸殊,業績表現各異的不同企業,如果把經理人薪酬制定統一交由監管當局來完成,唯一的結果只能是“一刀切”的限薪。而多年前對國企高管“一刀切”限薪的結果是不僅導致了部分國企人才的流失,而且成為一些國企出現懶政惰政和庸政現象的制度根源。一個對于經理人激勵有效充分的薪酬制定,顯然是把制定的權力交給信息更加對稱的董事會,根據經理人績效表現和所處產業的薪酬市場化狀況科學做出。而忽視了對“當地信息”的合理利用,必然導致“致命的自負”(哈耶克)。

  第三,國資委授權放權給央企一定程度上體現了現代企業制度的專業化分工原則,有利于國資管理體系從“管人管事管企業”向“管資本”的轉化。

  以所有權與經營權分離為特征的現代股份公司的興起,由于實現了股東在社會范圍的風險分擔和職業化經理人專業決策之間的專業化分工,極大地提升了管理效率,成為人類財富在過去幾個世紀以來快速增長的重要原因之一(巴特勒)。雖然所有權與經營權分離會帶來股東與經理人之間的代理沖突,但在對所有權與經營權二者關系的問題上是,一個正確的態度顯然是,如何實現資本社會化與經理人職業化之間的專業化分工帶來的效率改善和降低代理成本之間的平衡,使所有權與經營權做到“有效”分離,而不是一味地加強控制,甚至為了控制而控制。

  因而《清單》的印發一方面將為國資委直屬央企作為子公司的大股東與其他股東一道通過股東大會等治理機制履行投資者“管資本”的職能創造條件。另一方面則使得國資委從大量繁瑣的行政審批中解脫出來,專注于國資的監管和產業布局的引導,實現國有資產的保值增值。因而,授權放權有利于國資委和央企之間,進而央企和下屬子公司之間的專業化分工,有助于國資管理體系從“管人管事管企業”向“管資本”轉變的目的實現。

  我們注意到,授權放權在國企改革過去四十年的歷程中并非第一次。最初的國企承包制就是在“放權讓利”的指導思想下層層推進的。根據以往的經驗,放權往往會陷入“一管就死,一放就亂”的怪圈,最終在一片混亂和狼藉中不得不重新回到“收權”的狀態。這事實上也是部分國企改革政策實際決策者在相關政策推進中的顧慮所在。

  那么,在新一輪授權放權中如何才能真正跳出上述怪圈呢?

  目前正在積極推進的引入民資背景戰投開展混改為跳出上述怪圈帶來了可能。混改引入的民資背景的戰投首先是可能錯誤決策的風險分擔者。在引入戰投后,風險在包括戰投在內的股東之間進行了分擔。以此避免了以往決策錯誤不得不最終由來自納稅人的財政補貼埋單,使得原本軟化的預算約束逐步硬化起來。而“父愛主義下”的國企面臨的政府隱性擔保和預算軟約束長期以來受到理論界的廣泛批評,甚至成為最近中美貿易戰關注的焦點。其次,戰投形成的權力制衡成為做出錯誤決策的重要糾錯機制。盈利動機明確的戰投及其委派的董事代表會阻止主要股東使其自身利益可能受到損害的商業決策。而上述舉措,反過來可能保護了同樣需要保護的國資。

  完成混改的中國聯通為我們理解在新一輪授權放權中如何通過引入戰投進行混改來跳出上述怪圈提供了一個可能的邏輯例證。不同于《清單》授權聯通集團審批控股公司中國聯通的股權激勵方案,作為“央企混改第一股”的中國聯通混改,其實際股權激勵方案是在國資委指導下作為聯通混改最后一塊拼圖經過慎重討論認真評估推出的。《清單》印發一個自然的擔心是,如果把股權激勵方案授權給聯通集團,是否會使不當的股權激勵方案出臺,甚至會導致經理人的“超額薪酬現象”出現,損害包括聯通集團在內的股東利益。原本為了增加國企活力的授權放權由此再次陷入“一放就亂,一管就死”的怪圈。

  讓我們設想,如果上述決策是由混改完成后的聯通集團和所引入的戰投BATJ共同完成的,那么,結果可能會是怎樣呢?

  我們將看到,盈利動機明確的BATJ首先會支持,而不是反對聯通集團推出激勵管理層和主要雇員的股權激勵計劃。因為他們自然理解,雖然看上去向管理層和主要雇員付出了高昂的薪酬費用,但激勵充分的管理層和雇員將為企業創造更大的價值,和為投資者帶來更多的回報。而這些將遠遠超過所付出的薪酬費用。其次,BATJ及其委派的董事會阻止聯通集團可能提出的不合理的股權激勵方案。那樣做不是由于這一方案將損害聯通集團,以及國資的利益,而是因為它將損害他們自身的利益。而且我理解,即使BATJ之間存在復雜的競爭關系和瑜亮情結,但我堅信在阻止聯通集團可能推出的導致經理人超額薪酬現象出現的股權激勵方案的問題上,他們會堅定地站在一起。

  因此,對于授權放權如何避免重新陷入以往“一放就亂,一管就死”的怪圈的問題,基于前面的分析,我想一個可能的思路也許是,把放權與混改結合起來。一方面通過《清單》印發賦予央企作為管資本的實際責任人原本屬于股東的權力,更好地體現現代企業制度“權力責任匹配”、“信息對稱”和“專業化分工”等基本原則。另一方面,則通過引入民資背景的戰投混改,形成對央企作為主要股東的權力制衡和糾錯力量,由此避免再次陷入以往“一放就亂,一管就死”的怪圈。

  對于在目前實務界和理論家存在爭議的國企“混”和“改”的關系上,授權放權清單印發為我們從新的視角理解二者的關系提供了契機。那就是,只有“混”,才能放心地“放”;也只有“混”,才能最終實現國企真正的“改”。

個人簡介
中國人民大學財政金融學院應用金融系主任、教授
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